Тернистий шлях об'єднання

Наша газета вже повідомляла, що за результатами конкурсу, проведеного Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, керівницею регіонального офісу реформ із питань децентралізації й розвитку стала доктор наук державного управління Юлія МОЛОДОЖЕН.

Питаннями адміністративно-територіальної реформи вона займається з 2005 року, тобто відколи про потрібність таких перетворень уперше заговорив віце-прем'єр уряду Юлії Тимошенко Роман Безсмертний, але втілити їх у життя на державному рівні тоді не наважилися. Завважили, що зарано. Працюючи в Одеському регіональному інституті державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, 2005 року Юлія Молодожен разом із працівниками владних структур області провадила наукові розробки щодо формування моделей об'єднаних громад. Зокрема, конкретні проекти було розроблено для Любашівського, Савранського та Арцизького районів. Захищена 2011 року докторська дисертація Ю. Молодожен також була присвячена теоретичним розробкам методології формування самодостатніх громад.    

Сьогодні процес створення в області об'єднаних територіальних громад (ОТГ) уже ввійшов у практичну реалізацію. Щоправда, відбувається все поки що дещо повільніше, ніж хотілося б: ОТГ на території нашої області лише дев'ять. Ми розмовляємо з Юлією Молодожен про труднощі, помилки та перспективи даного процесу.

– Юліє Борисівно, говорячи про об'єднання територіальних громад, найчастіше за взірець наводять Польщу. Наскільки польський досвід пасує до нас?

– Коли 2015 року делегація Одеської області побувала в Поморському воєводстві, ми дізналися, що про жодну добровільність об'єднання в Польщі не йшлося. У 1991 році керівники на місцях довідалися, що буквально за день вони повертаються до адміністративно-територіального поділу, який існував 1939 року. Потім протягом десяти років Польща вибудовувала свою систему місцевого самоврядування, залучаючи на цю справу кошти Євросоюзу. 

Так, Євросоюз сьогодні стежить за тим, як відбувається децентралізація в Україні, готовий допомогти ресурсами (фінансовими, технологічними), але от чи ладні та годні громади ефективно ці кошти використовувати на розвиток інфраструктури, а не на те, щоб просто розікрасти або вкласти в безперспективні об'єкти, – питання складне.

У тій же Польщі нам навели цікавий приклад. Коли Євросоюз давав їм гроші на будівництво й ремонт доріг, Польща поставила умову: роботи виконуватимуть винятково польські фірми. Євросоюз із цією умовою погодився. Дороги побудували й відремонтували. Приймати їх в експлуатацію приїхали європейські експерти. І ось тут з'ясувалося, що якість виконаних робіт європейським стандартам не відповідає. Цього разу експерти висунули полякам свою умову: або доводите дороги до ладу за рахунок украдених коштів, або повертаєте все, що ми вам дали, та ще й із відсотками за час, протягом якого користувалися нашим кредитом. 

Зрозуміло, що охочих одержати єврогранти після цього стало значно менше. І нам теж треба взяти на озброєння цей досвід: прописувати в договорах на виконання робіт суворі заходи відповідальності за неналежну якість. 

– У березні цього року в Одесі побував депутат Верховної Ради Павло Унгурян. Він розповів про проекти, що їх ОТГ нашої області подали до Мінрегіонрозвитку у сподіванні на фінансову підтримку. Знайомлячись із ними, звернула увагу, що здебільшого йдеться про центри об'єднаних територіальних громад. Периферія знову розвиватиметься за залишковим принципом, як це діялося протягом десятиліть. Можливо, це і є головною причиною того, що люди не квапляться об’єднуватися в нові громади? 

– Справа в тому, що об'єднаним територіальним громадам доведеться звикати жити в нових умовах – практично однією родиною. І тут виникнуть питання, пов'язані з першорядним фінансуванням вирішення найгостріших проблем: упорядкування територій, створення нових робочих місць, надання соціальних і адміністративних послуг. І на це розподілятиметься бюджет громади. На яких умовах і на вирішення яких проблем передусім будуть спрямовані гроші, належить вирішувати громаді, її лідерам, а саме – депутатам і старостам. Також вони спільно можуть розробити порядок розподілу бюджетних коштів, використовуючи різні критерії участі кожного населеного пункту у формуванні дохідної частини бюджету. От, наприклад, на сайті офісу реформ ми виставили методику, запропоновану у Великомихайлівській об'єднаній громаді. Там зібрали всіх старост і депутатів, вислухали їхні думки й розробили формулу, що враховує площу населеного пункту, чисельність населення та внесок у бюджет ОТГ.

Але для розуміння того, які гроші ми можемо виділити з бюджету громади, які попросити з обласного бюджету, а які залучити за рахунок грантів, потрібна стратегія або ж бодай середньострокова програма розвитку громади, щоб жителі кожного населеного пункту мали виразне уявлення, що й коли (протягом трьох-п'ятьох років) робитиметься. Які об'єкти треба фінансувати негайно, а які потребують ретельного опрацювання та значних фінансових вкладень у майбутньому.

Програми слід розробляти з урахуванням місцевих особливостей. Конче треба зважати на специфіку територій, бо ж область у нас досить своєрідна за типами розселення: у південних районах і навколо обласного цент­ру села великі, з трьома-п'ятьма тисячами мешканців, а на півночі чимало хуторів, де людей іноді один-двоє. 

Крім того, є низка об'єктів, які однозначно треба розбудовувати в майбутньому адміністративному центрі громади. Візьмімо за приклад формування  освітніх округів. У кожному з них мусить бути визначена опорною школа, до якої підвозитимуть учнів з інших населених пунктів. Такі школи мають забезпечити якісну освіту, а відповідно, їх слід обладнати сучасними профільними кабінетами, комп'ютерними класами. 

– Сьогодні чути чимало побоювань, що створення ОТГ призведе до втрати людьми їхньої національної ідентичності. Проблеми справді є чи йдеться більше про політичні спекуляції?

– Найчастіше про проблеми національної ідентичності ми чуємо в південних районах області – Бессарабії. Досі всі жили в мирі та спокої; нікого не турбувала національність керівника органу влади. Частіше людей цікавили його особисті та професійні якості. А тут  раптом з’ясувалося, що компетенція керівника впрост залежить від його національної приналежності. Мені хочеться запитати: якщо треба оформити спадщину, прописати родича або одержати ліцензію, то невже важливо, людина якої національності надасть цю послугу? Вам же важитиме, як зашвидко та якісно вам її нададуть.  

До речі, в Іванівському районі теж компактно живуть болгари, а у Великомихайлівському – липовани, і ніхто не заявляє про утиски щодо їхньої національної ідентичності. 

На півдні області справді є труднощі в організації навчання дітей болгарською й молдавською мовами, але ці питання цілком розв'язанні на рівні об'єднаних громад. Було б бажання сісти всім докупи й обговорити, як організувати цей процес.

Нещодавно мене запросили на засідання координаційної ради національних меншин області, де, зокрема, порушувалося питання про можливе обмеження прав нацменшин при об'єднанні територіальних громад. Я запропонувала дати перелік проблем, щоб ми подумали, як їх вирішувати. Минув майже місяць, але жодної пропозиції не надійшло. Чи то відпускна кампанія дається взнаки, чи то писати немає про що. Гадаю, що це питання забагато політизоване.

– У нас створено дев'ять ОТГ. Що гальмує подальший розвиток процесу об'єднання?

– Ну, по-перше, в області немає повноцінного перспективного плану формування територіальних громад. Частково такий план затверджено Кабінетом Міністрів України, але він не покриває всієї території області. І навіть якщо громади захочуть об'єднатися в конфігурації, що дозволяють взяти на себе всі власні й делеговані повноваження, то все одно залишається ціла низка питань: де буде центр громади, скільки сільських рад увійде в громаду і таке інше.

По-друге, є опір з боку окремих райдержадміністрацій і райрад, які або намагаються всіляко показати неспроможність уже сформованих громад, або бачать конфігурації громад у районі по-своєму. 

По-третє, є опір з боку голів окремих сільських рад, що не бажають поки що розставатися зі своєю посадою. Адже в жовтні минулого року були вибори до місцевих рад, і не всі готові знову пройти весь цей процес, обираючись на посаду голови вже об'єднаної громади.

І останнє: досі інформація про те, які переваги жителям забезпечить створення ОТГ, часто-густо подається людям у перекрученому вигляді. 

Цього року в області триває процес доробки перспективного плану. Створено робочу групу, проводяться консультації з районами. На ці зустрічі ми, крім карти з контурами громад у межах району, просили привезти розрахунки, що підтверджують самодостатність громади. Були райони, які привезли дуже ретельно пророблені документи, а були й такі, що не привезли нічого. Кажуть, мовляв, устигнемо, адже процес об'єднання добровільний, плутаючи при цьому процес об'єднання із процесом розробки перспективного плану. Не варто забувати: період добровільності скінчиться, і в якусь чудесну мить ми прокинемося й нам скажуть – ось вам, хлопці й дівчата, затверджена карта громад вашої області. І скажуть абсолютно законно, оскільки формування громад – це зміна базової основи адміністративно-територіального устрою держави, тобто ця справа належить до повноважень державних органів. І ті громади, які з обласними структурами опрацювали свою конфігурацію, – будуть спокійні, а ті, що не запропонували жодного варіанту, – стануть заручниками моделей, які їм скинуть згори. 

– Юліє Борисівно, а чи є якісь критерії самодостатності громади? Їх десь прописано?

– Сьогодні поняття самодостатності в якомусь одному документі чітко не прописано. Адже є поняття фінансової самодостатності, економічної самодостатності, соціальної самодостатності. І всі ці складові доповнюють одна одну, якщо йдеться про громаду. Тож коли формується нова громада, треба розуміти таке: а має вона територію для розвитку, чи вистачить ресурсів (фінансових, кадрових, інфраструктурних) і повноважень для того, щоб вирішувати питання місцевого значення? Сільські голови кажуть, ми самодостатні, а тим часом доріг немає, у більшості сіл школи, садки та клуби потребують капітального ремонту. Коли внаслідок бюджетної децентралізації вони практично вдвічі збільшили доходи своїх бюджетів і потроху почали ремонтувати соціальні об'єкти, стало чути розмови: навіщо нам об’єднуватися, ми й так усе зможемо зробити, тільки дайте грошей. Адже що зараз діється: сільські ради одержують гроші до місцевих бюджетів, але не надто хочуть брати додаткові повноваження. А об'єднання громад насправді створює на першому етапі основу для майбутніх органів влади місцевого самоврядування, яким будуть передані повноваження, що перебувають сьогодні переважно на рівні району або міста обласного значення. 

Я не втомлююся повторювати: й іноземні, й українські експерти пропонували різні варіанти об'єднання громад. Але ніхто з них не знає, як краще зробити. Це можуть знати тільки жителі об’єднуваних населених пунктів. Саме вони й мусили б запропонувати свої варіанти, обґрунтовані розрахунками щодо самодостатності. Тоді разом з обласними структурами ми їх перевіримо, і тільки після того будемо рекомендувати сесії обласної ради підтримати ту чи іншу ОТГ.

– А кого краще обирати старостою ОТГ?

– Ну, тут неможливо виписати універсальний рецепт.  Якщо цю посаду обійме колишній сільський голова або секретар ради, то він уже має навички роботи: знає документообіг, процедури надання послуг. Тобто йому буде легше зорієнтуватися. Якщо ж на посаду старости обрали колишнього вчителя, тракториста або підприємця, то така людина буде змушена витратити певний час на вивчення геть нової для себе царини діяльності. Тож громада мусить серйозно зважити всі за та проти перш ніж визначитися зі старостою: це буде просто хороша людина чи все-таки професіонал. 

– Ви згадали про допомогу, яку в межах різних грантових програм може одержати Україна. Але ж ніхто на місцях не вміє писати проекти, що відповідають європейським вимогам. Як цьо­му зарадити?

– Зараз відбувається трансформація офісу реформ. Він від початку створювався з метою проведення інформаційно-роз'яснювальної роботи в межах децентралізації. Тепер він стане офісом із питань децентралізації та розвитку. Разом із Агентством регіонального розвитку ми продовжимо роз'яснювальну роботу, а також почнемо підготовку фахівців із написання проектів для одержання грантів. У цій справі нам могли б допомогти європейські консультанти й ті українці, хто вже має такий досвід.

Насамкінець я б хотіла наголосити: так, є досвід Польщі, Литви. Вивчивши його й розвинувши, ми маємо набути власного. Щоб навчатися та переймати найкращі речі приїжджали вже до нас.

Рубрика: 
Выпуск: 

Схожі статті