Зміни вже на часі

Від ухвалення української Конституції минуло відносно небагато часу, однак вона вже не раз зазнавала змін, а проектів щодо її удосконалення (або ж навпаки) зареєстровано з десяток. Нерідко намагання вплинути на Основний Закон держави мають винятково політичне підґрунтя, однак зміни, 2015 року запропоновані та підтримані Верховною Радою у першому читанні, мали переважно утилітарний характер і були очікувані у громадах. Та все-таки справу не оминули політичні спекуляції, тож конституційний віз поки що надійно (чи то пак безнадійно) застряг у баговинні суперечок, конфліктів, інсинуацій.

Нагадаємо найважливіші постулати проекту Закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)», поданий Президентом України до парламенту 1 липня 2015 року і визначений тоді як «невідкладний». Зміст проекту можна умовно звести до декількох основних напрямів. 

Перший – зміна положення про адміністративно-територіальний устрій, за яким територія України має бути поділена на області, райони і громади. Громада визначається як первинна одиниця адміністративно-територіального устрою.

Другий – закріплення принципів повсюдності і спроможності місцевого самоврядування, що гарантує наділення його достатніми повноваженнями та ресурсами.

Третій – реалізація принципу субсидіарності, що гарантує передання на місця максимальної кількості повноважень, які органи місцевого самоврядування здатні виконати.

Четвертий – обласні та ра­йонні ради отримають право утворювати виконавчі органи, які будуть їм підконтрольні та підзвітні. Ради також затверджуватимуть голів виконавчих комітетів.

П’ятий – ліквідація обласних і районних державних адміністрацій та, відповідно, посад голів цих адміністрацій. Замість так званих губернаторів буде запроваджено інституцію префектів, які матимуть контролюючі, а не адміністративні функції – перевірятимуть нормативно-правові акти місцевих рад на предмет їх відповідності чинному законодав­ству. Так, префект зможе зупиняти дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.

Шостий – конституційне закріплення гарантій щодо матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування, зокрема щодо місцевих податків та зборів, а також частки загальнодержавних податків та інших доходів місцевих бюджетів на фінансування власних і делегованих повноважень.

Всі ці зміни справді мали б доленосний та визначальний для розвитку країни характер у разі їх прийняття, фактично повністю переформатувавши сам принцип розподілу влади, який дістався нам у спадок від СРСР та від періоду максимального посилення президентської вертикалі наприкінці 1990-х – початку 2000-х років. Однак ухвалення цих змін спіткнулося обома ногами на остан­ньому реченні – пункті 8 «Перехідних положень», у якому сказано: «Особливості здійснення місцевого само­врядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». І Президент, і низка політичних експертів та правників неодноразово наголошували, що насправді цей пункт не означає збільшення повноважень тамтешніх органів місцевого самоврядування, а якраз навпаки – що ближче лінія бойових дій, то менше впливу вони матимуть. Втім, питання лишається настільки суперечливим, що наразі жоден експерт не візьметься спрогнозувати, коли ж можна чекати на ухвалення цих змін. Зазначимо, що перехідними ж положеннями передбачається й проведення на зазначених територіях місцевих виборів в останню неділю жовтня 2017 року, піс­ля чого мали би відбутися ті фундаментальні зміни, про які йшлося вище. Однак уже зрозуміло, що призначення таких виборів неможливе, а доля законопроекту так і лишається ніби підвішеною у повітрі: з одного боку, на нього чекають у тих самих громадах, заради яких він і писався, з іншого – війна на сході не додає шансів його ухваленню.

Але, попри невизначеність долі конституційних змін, реформа децентралізації в Україні таки стартувала три роки тому. Згідно з затвердженою Кабінетом Міністрів України Концепцією реформування місцевого само­врядування та територіальної організації влади в Україні, ухвалення ще низки нормативно-правових актів, у першу чергу Закону України «Про добровільне об’єднання громад», держава почала реалізовувати один із ґрунтовних принципів децентралізації – створення об’єднаних територіальних громад. У 2015 році на мапі України з’явилися 159 ОТГ (в Одеській області – вісім), станом на кінець 2016 року їх було вже 367, а зараз – понад 400 (на Одещині зараз 12 ОТГ, де вже відбулися перші вибори, ще чотири очікують на їх призначення).

Втім, у процесі створення об’єднаних громад головне все ж не кількість, а якість. І цю якість цілком переконливо продемонстрували громади, що утворилися півтора року тому, за цей час довівши не тільки свою спроможність, а й необхідність для місцевого самоврядування йти саме цим шляхом. Нині реформу децентралізації завдяки успіхам цих громад називають найуспішнішою в державі, і це справедливо.

З упровадженням у дію принципів бюджетної децентралізації нарешті зрушено з місця безкінечну парадоксальну проблему, коли на місцях гроші нібито були, але зрештою переважна більшість громад, навіть таких багатих, як Одеська міська, лишалися дотаційними жебраками перед дверима столичних кабінетів. Після переформатування бюджетних відносин місцеві кошториси зросли в рази. Минулого року громади отримали потрійні бюджети – і це як мінімум, а здебільшого ж місцеві кошториси зросли в чотири-п’ять разів. Наприклад, бюджет Біляївської ОТГ порівняно з 2015 роком у минулому році виконано на 334%, а реверсна дотація (кошти, які громада перерахувала до державного бюджету) склала понад 600 тисяч гривень. А, наприклад, темп зростання власних і загальних доходів бюджету Балтської громади за цей самий період склав 274%. І це не проста арифметична сума, отримана з усіх місцевих бюджетів громад, що увійшли до складу ОТГ. Адже якщо така сума станом на кінець 2015 року складала близько 18 млн грн, то за 2016 рік до місцевої скарбнички біло зібрано 71 млн грн (заплановано – трохи менше 40 млн грн), а на цей рік заплановано кошторис у розмірі понад 182 млн грн. Як зізнаються самі депутати і голови громад, таких коштів тут не бачили давно або й ніколи.

Звичайно, зводити всі досягнення лише до зростання бюджетів не можна. Хоча саме ця обставина є показовою: за цифрами – десятки і сотні реалізованих проектів – відремонтованих доріг, соціальних закладів, оновлення комунального транспорту, відновлення інфраструктури ЖКГ тощо. Та не це є найбільшим досягненням об’єднаних громад і не власне кількість відремонтованих шкіл є показником реальної спроможності: зрештою, якщо «щось пішло не так», то до відремонтованої школи буде нікому ходити, а у сучасному стоматологічному кабінеті – нікого і нікому лікувати. Тож головне – невпинна робота над стратегіями, над пошуком нових можливостей, із залученням найкращих фа­хівців і – це обов’язкова умова – самих громад. У цьому плані показовими є слова Маразліївського сільського голови Олександра Чумака, який стисло охарактеризував головну зміну після створення ОТГ: «Держава навчила думати». Тож тепер, після отримання ресурсів, важливо навчитися їх правильно розподіляти і не боятися брати на себе відповідальність.

Успіхи перших етапів децентралізації свідчать про те, що, незважаючи на серйозний спротив з боку політиків різного рівня (а це і дезінформація, і адміністративні важелі впливу, і навіть погрози), реформа поступово стає зрозумілішою для тих, заради кого вона реалізується. Створення об’єднаних громад дозволяє не лише акумулювати кошти та спрямувати їх на вирішення першочергових проблем, а й наблизити до клієнтів адміністративні послуги, покращити якість шкільного навчання, оновити інфраструктуру і, зрештою, розробити стратегії розвитку і почати рухатися в обраному напрямі, а не хаотично затикати чергові пробоїни у потопаючому човні, як це відбувалося ще недавно.

Однак не варто забувати, що створення ОТГ є лише однією з ланок реформи децентралізації. Цей етап дійсно можна реалізовувати без конституційних змін. Але подальше поглиблення реформи, зміна управлінської системи та адміністративно-територіального устрою вимагають їх ухвалення. Всі розуміють, що процес децентралізації у країнах Європи теж не відбувався швидко, але треба пам’ятати й те, що для України час спливає набагато швидше, ніж для наших сусідів.

Рубрика: 
Выпуск: 

Схожі статті