В умовах, коли нова влада рішуче заявляє про намір реально змінити координати розвитку суспільства і держави, проголошує якісно нові державно-правові цінності, актуалізується проблема інноваційної реконструкції адміністративно-територіального устрою країни. Вже у перші сто днів функціонування нової влади з’явилися серйозні ідеологічні, організаційні, навіть філософські обґрунтування реформи, розроблено фундаментальний проект Закону “Про територіальний устрій України”.
“Першочергова мета новацій”, що задекларована розробниками законопроекту – “збільшити обсяг послуг для людей”. Але ж новації у територіальному устрої неможливо розглядати поза адмініструванням (діяльність публічної влади) території. Тому, по-перше, проект має виходити з того, що в юридичному (не географічному) сенсі територія (територіальний устрій) це не тільки “внутрішня організація держави з поділом її території на складові частини” (ст. 2). Територія – це матеріальна основа та просторові межі публічної влади (державної та самоврядної), форма виявлення народного суверенітету та самоорганізації громадянського суспільства. Тому йдеться не про територіальний, а про адміністративно-територіальний устрій – системне явище, що не витримує “розпорошування”, відповідатиме вимогам системних утворень.
Це підтверджується виокремленням у проекті “територіальної основи” публічної влади – адміністративно-територіальної одиниці. Виходячи з цього, предмет обговорення – адміністративно-територіальний устрій. Тут виникає потреба в уточненні назви проекту Закону та мети новацій з урахуванням більш універсальної мети адміністративної реформи, що сформульована у програмній заяві Кабінету Міністрів України – створення системи управління, “яка б відповідала стандартам демократичної правової держави, проблемам та запитам кожного громадянина”, подолала надмірну централізацію влади, невизначеність ролі регіонів, слабкість місцевого самоврядування.
Крім того проект в значній частині не відповідає чинній Конституції України (порівняйте, наприклад, ст.ст. 132, 133 Конституції України та ст.ст. 1, 2, 4, 5, 13 і ін. проекту). Принцип децентралізації влади не має стосунку до місцевого самоврядування (пор.: ст. 2 проекту), тут може виникати проблема деконцентрації влади або трансформації владних повноважень. Не можна роль державної влади на території держави обмежувати контрольною функцією, на що орієнтує ст. 2 проекту. Мета територіальної організації – забезпечення населення “рівнем (!) послуг” (ст. 1, 9), але соціальні стандарти (що включають послуги?) орієнтовані на громадянина (точніше було б з урахуванням “населення” – людину). Крім того, навряд чи можливо у найближчий час стверджувати про загальні соціальні стандарти для громадянина “незалежно від місця його проживання” (ст. 2). Недостатньо враховано етнонаціональний фактор адміністративно-територіального устрою (пор.: ст.ст. 2, 12.2, 15 та ст.ст. 4,7). Гомада аж ніяк не може бути адміністративно-територіальною одиницею тому, що громада це – жителі села, селища та міста (ст. 140 Конституції України), “жителі, що об’єднані постійним проживанням в межах села, селища, міста” (ст. 1 Закону України “Про місцеве самоврядування”), а адміністративно-територіальна одиниця – це “частина території держави” (ст. 7 проекту). Ототожнення регіону з АР Крим, областю, містом – регіоном не тільки суперечить систематичному тлумаченню норм у ст.ст. 132, 133 Конституції України, більш того, це виключає змістовний сенс програмно-урядової вимоги про “роль регіонів” (враховуючи радянський принцип створення та функціонування областей).
Задля подолання цієї законопроектної ситуації в теперішніх умовах організаційно-правового забезпечення адміністративно-територіальної реформи необхідне наступне. По-перше, виокремити за метою та змістом адміністративну реформу від адміністративно-територіальної, що не завадить їх системному провадженню. По-друге, визначити співвідношення держави і місцевого самоврядування, щодо якого держава є гарантом та захисником його прав (ст. 7, 145 Конституції України) і має бути “нейтральною ареною” комунікації суб’єктів публічно-самоврядних прав, а не інструментом їх обмеження.
Одночасно треба законодавчо визначити роль і місце територіальної громади, яка безпосередньо здійснює місцеве самоврядування (ст. 140 Конституції України), потребує змістового “відокремлення” її від населення, визначення її правосуб’єктності та специфікації правового статусу членів громади, що має сприяти вирішенню фундаментальної проблеми створення демократичної, соціальної, правової держави (ст. 1 Конституції України), тобто громадянської держави – мінімізації відчуження держави від особистості.
По-третє, необхідно застосувати систематичне та розширене тлумачення статей 132, 133 Конституції України, що вміщені у розділі “Територіальний устрій України”, хоча за змістом регламентують адміністративно-територіальний устрій, тобто вказують не лише на просторові межі держави. Тому зведення територіального устрою до розподілу території є спрощення і не забезпечує вирішення ключових проблем реформування територіальної організації країни і територіальної дії державної влади, її структурної організації, співвідношення з недержавними публічними структурами, з населенням.
У територіальному устрої потребує визначення місця – регіон. Цей центральний суб’єкт територіального устрою (ст. 132 Конституції України) практично не отримав визначення у Конституції та поточному законодавстві. У цьому зв’язку треба відмовитися від традиційного уявлення про області як основні складові державного устрою, які виконують регіональні функції. Теперішня область – це лише адміністративно-територіальна одиниця, яка утворилася та має ознаки, що не відповідають сучасному регіону.
Сприятиме удосконаленню законопроекту з’ясування щодо його колізійної ситуації з конституційними положеннями, критичний аналіз Концепції державної регіональної політики (2001 р.), звернення до Європейської хартії про місцеве самоврядування (ратифікованої Україною у 1997 р.), до Хартії регіоналізму (ухвалена Європарламентом у 1988 р.), Рекомендацій 34 (1997 р.) Конгресу місцевих та регіональних влад Європи про територіальне самоврядування та національні меншини. Рішенню Єврокомісії № 2001/0046 про класифікацію адміністративно-територіальних одиниць за стандартами NUTS 1-4 (від 14 лютого 2001 р.).
З урахуванням викладеного пропонується слідуюча структурована модель адміністративно-територіального устрою України:
1. Основніадміністративно-територіальні одиниці – ОАТО (за умовою розмежування АТО і територіальної громади):
1.1. Регіон (край) – основна складова частина територіальної організації Державного устрою визначена єдиною політикою державного регіоналізму, що має ознаки відносної організаційної відокремленості, цілісності, економічної і демографічної самодостатності, системи державних органів, що є елементами (підсистемою) державної структури (влади і управління) країни.
1.2. Територіальні округи – функціональні територіальні одиниці, що створені з метою вирішення державних, економічних, побутових, освітньо-культурологічних завдань:
- національні округи (що формуються за умовами компактного етнорозселення, достатнього рівня етнонаціональної ідентифікації, самоорганізації та етнокультурної мобільності і міжетнічної толерантності);
- виборчі округи:
- освітні округи з університетським центром науки, освіти і культури;
- судові округи, що поєднують території, які обслуговуються міжрайонними судами;
- митні округи;
- поштові округи;
- податкові округи;
- транспортні (залізничні, басейнові) округи;
- округи електрозв’язку, електричних мереж та газового господарства;
- військові округи (територіальне оперативне командування та військові комісаріати), що створюються і функціонують на основі військової доктрини держави.
2. Факультативніадміністративно-територіальні одиниці – ФАТО:
2.1. Екологічні зони – територіальні одиниці, що характеризуються спеціальними умовами функціонування та охорони навколишнього (природного) середовища життя населення:
-природно-заповідні зони – ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об’єкти які мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, і прилегла до них охоронна територія;
- курортні зони;
- зони санітарної охорони джерел водопостачання і курортів;
- екологічно небезпечні зони, що включають зони відчуження та обов’язкового відселення населення, гарантованого добровільного відселення населення, посиленого екологічного контролю;
- зони екологічного лиха – простір, у межах якого відбулися стійкі негативні зміни природного середовища, несумісні з нормальною життєдіяльністю людини;
- зони спеціального екологічного захисту, що прилягають безпосередньо до зон екологічного лиха.
2.2. Прикордонна зона – прикордонна смуга, що встановлюється безпосередньо уздовж державного кордону на її сухопутних ділянках чи уздовж берегів прикордонних рік, озер і інших водойм і така, що не включає населені пункти і місця масового відпочинку населення.
2.3. Зона територіальної оборони – територія, що встановлена з метою прикриття, оборони і захисту державного кордону, морського узбережжя, острівних зон, важливих об’єктів і комунікацій від нападу агресора, боротьби з його десантами і диверсійними групами, підтримки режиму воєнного стану.
2.4. Режимні територіальні одиниці.
3. Основнісамоврядні адміністративно-територіальні одиниці – САТО (з подоланням обмеження юрисдикції органів місцевого самоврядування територіальних громад межами АТО):
3.1. Місто з районним розподілом самоврядних територій: столиця Київ, найбільші промислові і культурні центри з населенням, понад мільйон постійних жителів (територіальних громад) – Дніпропетровськ, Донецьк, Одеса, Харків.
3.2. Місто з районним розподілом територій, які є частинами самоврядної території міста, що становить економічний і культурний центр з розвинутою промисловістю і місцевим господарством, з чисельністю населення понад 500 тисяч чоловік.
В окремих випадках до цієї категорії міст можуть бути віднесені міста з чисельністю населення меншою 500 тисяч чоловік, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне та історичне значення, близьку перспективу подальшого економічного і соціального розвитку, зростання чисельності населення.
3.3. Місто (без районного розподілу), як правило, має промислові підприємства, самостійне місцеве господарство (засноване не тільки на комунальній власності), достатню для обслуговування населення соціальну і культурну інфраструктуру з чисельністю постійного населення (територіальна громада) понад 50 тисяч чоловік, з яких не менш половини – промислові робітники та інтелігенція і члени їхніх родин.
3.4. Селище – населений пункт, розташований при промислових підприємствах, будівництвах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах з виробництва і переробки сільськогосподарської продукції, а також населений пункт, на території якого розташовані вищі і середні спеціальні навчальні заклади, науково-дослідні установи, санаторії та інші стаціонарні лікувальні і оздоровчі установи з чисельністю населення понад 10 тисяч чоловік, з яких не менш половини складають промислові робітники і інтелігенція і члени їхніх родин. В окремих випадках до категорії селищ можуть бути віднесені населені пункти з чисельністю населення меншою 10 тисяч чоловік, але понад 1000 чоловік, якщо вони мають близьку перспективу економічного і соціального розвитку, зростання чисельності населення.
3.5. Район (сільський) – самоврядна і виконуюча функцію політико-координуючого публічного центру територія з гранично припустимим економічним (насамперед аграрний сектор і переробні виробництва) потенціалом і визначеною господарською спеціалізацією, транспортною і інформаційною інфраструктурою, що забезпечує зв’язок між сільськими населеними пунктами, між ними і містами, а також регіональними центрами.
3.6. Село – самоврядна територія населеного пункту чи декількох населених пунктів з єдиним органом місцевого самоврядування і переважанням сільськогосподарської виробничої орієнтації, що не відноситься до інших видів територій, а також прилегла до населеного пункту (пунктів) територія хутірської забудови, земель і вод сільськогосподарського призначення і землекористування.
4. Факультативнісамоврядні адміністративно-територіальні одиниці:
4.1. Область – частина регіону, що склалася історично, у територіальному колективі якого переважає багатонаціональне населення зі сталими загальними (інтернаціональними, позанаціональними) традиціями, багатолінгвинистичним складом і менталітетом чи компактно представлені нації, етноси чи ефективно діюча господарська специфікація.
4.2. Місто-курорт.
4.3. Гірські населені пункти – міста, селища міського типу, селища, сільські населенні пункти, які розташовані у гірській місцевості, мають недостатньо розвинуті сферу праці та систему соціально-побутового обслуговування, обмежену транспортну доступність.
4.4. Селище (дачне) – компактно збудований населений пункт тимчасового (сезонного) проживання людей з необхідною мережею комунально-побутових підприємств і установ.
4.5. Зони зі спеціальним економічним режимом – відкрита на пільгових умовах економічної діяльності і зовнішньоекономічних зв’язків для світового ринку територія, територія економічного пріоритетного розвитку.
