Якщо знімуть мораторій…
Можливе скасування мораторію на продаж землі – одна з головних тем, що обговорюють аграрії. Ситуація загострилася після парламентських виборів 2014 року, підписання коаліційної угоди та заяви Президента України про перегляд мораторію на продаж сільськогосподарських земель.
Земельний ринок виконує дві основні функції: розподіл землі між найпродуктивнішими користувачами та розподіл земельної ренти між власниками.
Земля розглядається як фактор виробництва, який визначає до половини вартості зробленої сільгосппродукції. Успішна реформа в цій сфері покаже, які площі будуть доступні для ведення сільського господарства, хто має доступ до землі, наскільки ефективно й раціонально вона використовується і, нарешті, яка вартість її використання. Усі ці питання пов’язані з якістю адміністрування земельних ресурсів і функціональністю земельного ринку. Україна може вийти на земельний ринок із 31 млн га сільськогосподарських земель у приватній власності (згідно з Формою № 6-ЗЕМ за 2014 р., включаючи Крим і Севастополь), 27,4 млн га з яких припадає на орні землі. Ще 10,5 млн га сільськогосподарських земель належать поки що державі. Частка земель у комунальній власності незначна. Більшу частину приватних земель (приблизно 27 млн га) було розподілено між 6,7 мільйонами нових власників у формі паю в колишніх колгоспах та радгоспах. Середній розмір такого земельного паю в різних регіонах варіювався від 3 до 6 га. Поточний розподіл земель не змінився з 2001 року, коли на продаж сільськогосподарських земель був уперше накладений мораторій. Цей розподіл виявився неефективним. Перелічимо найважливіші чинники цієї ситуації.
1. Розподіл передбачає високі операційні витрати землекористувачів, бо понад 20 млн га земель здано в оренду (щорічно підписується близько 4,7 млн орендних договорів).
2. Значна частка земель культивується неофіційно і в багатьох випадках незаконно. Експерти стверджують, що близько
1 млн земельних ділянок належать власникам, яких уже немає в живих (це еквівалент 3-4 млн га землі).
3. Численні земельні угіддя перебувають під управлінням порівняно невеликої кількості операторів, і ринкові можливості власників землі обмежені. Це особливо властиво ситуаціям, коли одне поле належить кільком пайовим власникам. У результаті земля є недооціненою, що призводить до її надмірної експлуатації та до відносно непродуктивного використання земельних ресурсів.
Майнові права на землю визначено нечітко і захищено дуже слабко. Нижче наводимо обставини, на які слід звернути увагу.
1. Чимало земель іще взагалі не нанесено на державну кадастрову карту України, а стосовно нанесених на карту земельних ділянок зафіксовано численні випадки технічних помилок.
2. Мільйони ділянок, приватизованих до 2004 року, не мають чітко позначених і документально підтверджених меж, що утрудняє в цих випадках саме визначення предмету власності.
Сьогодні в Україні діє так звана подвійна система реєстрації, обмеження та передання прав на землю. У земельному кадастрі фіксуються фізичні характеристики земельних ділянок, а в державному реєстрі майнових прав на нерухомість – права й обмеження, пов’язані із земельними ділянками (наприклад, володіння, оренда, сервітути). Ця система надто складна й неефективна, вона призводить до надто істотних затримок реєстрації прав на оренду землі.
І нарешті, земля поки що не може бути використана в якості застави, а наявні непевності з інституціональним механізмом земельного ринку стримують довгострокові інвестиції. Малі та середні виробники страждають від цього найбільше. Крім переліченого вище, має бути налагоджена на законодавчому рівні робота із земельним кадастром і з ринковою оцінкою землі, має бути ухвалена ще низка законодавчих актів, зокрема щодо земельного банку, страхування ризиків на ринку землі та ін.
Зараз у стінах парламенту обговорюється кілька можливих сценаріїв скасування мораторію. Це:
– скасування мораторію з 1 січня 2016 року;
– продовження його дії до 2018 р. або далі (наприклад, законопроект 2791 передбачає продовження мораторію до 2020 року);
– поетапне запровадження земельного ринку (гібридний сценарій).
Перш ніж розглядати плюси та мінуси кожного з цих варіантів, хочу звернути увагу на те, що ефективність ринку залежатиме від упровадженого формату механізмів та інституцій.
Скасування мораторію у 2016 році
Основна перевага цього сценарію в тому, що він дозволяє використовувати політичний імпульс для просування найважливіших реформ. Чимало прикладів зі світової історії демонструють, що земельна реформа можлива тільки після революційних змін у країні. Ще одна перевага полягає в тому, що країна припинить розтрачати свій сільськогосподарський потенціал, бо ринок землі буде залучати інвестиції в аграрний сектор і забезпечить ефективніший розподіл земельних ресурсів. Більше того, із запуском земельного ринку державні установи, відповідальні за захист прав власності (кадастр, реєстр прав, суди), опиняться під потужним тиском, що може змусити їх оперативно модернізувати й налагодити свою систему роботи. Наводимо й недоліки сценарію «швидкого старту».
1. Нові угоди із продажу та іпотеки перевантажать наявну систему реєстрації земельних угод, що, своєю чергою, призведе до затримок із обробкою, невдоволеності замовників послуг і до корупції.
2. Помилки та неповнота кадастрових записів підвищують ризик шахрайських операцій і земельних суперечок.
Поточна схема ринкових механізмів іще не до кінця розроблена й не випробувана на практиці, що несе ризики зловживань і помилок, аж до агресивного скуповування земельних ділянок і спекуляцій. Багато які люди, особливо пенсіонери та незаможні, не оформляли земельні ділянки належним чином із певними й зафіксованими в кадастрі межами. Такі люди не готові ставати учасниками формального ринку, і при продажі землі вони змушені будуть пропонувати великий дисконт. Поточна економічна криза сприятиме високій пропозиції на ринку землі й заниженню цін, що поставить у гірші умови категорії найзнедоленіших власників землі (пенсіонерів, незаможних). З іншого боку, населення після двох років кризи та війни теж навряд чи здатне згенерувати великий обсяг попиту. Таким чином, ціна на землю, скоріш за все, буде низькою протягом кількох років.
Скасування мораторію у 2018 році або пізніше
Перевага цього підходу полягає в тому, що держава матиме досить часу для побудови інституцій, поліпшення кадастрових записів і подолання наслідків кризи. Однак, як уже траплялося не один раз, 2018 рік настане, а система, як і раніше, не буде готова до проведення таких реформ. Більше того, на той час країна втратить роки продуктивнішого використання земель і численні інвестиційні можливості. І, нарешті, для просування таких радикальних реформ навряд чи знайдеться достатня політична воля перед прийдешніми виборами.
Використання гібридного сценарію
Отже, жоден із зазначених сценаріїв не можна назвати досконалим. Можливо, потенційний розв’язок, який допоможе об’єднати переваги попередніх підходів і подолати деякі несприятливі наслідки, – поетапне відкриття ринку. Зробити це можна вже 2016 року, але тільки в окремих регіонах із найповнішими кадастровими записами та політичною волею до проведення реформ на місцевому рівні. Такий підхід дозволив би сфокусуватися на ретельному проектуванні й адаптації інституцій нового ринку, сконцентрувати зусилля щодо упорядкування кадастрових записів на невеликій території перед самим відкриттям ринку. Також це дало б іншим регіонам час для підготовки. При цьому обмежена пропозиція землі призвела б до прискореного встановлення справедливої ціни на неї. Поступово інші регіони змогли б долучитися до ринку з інтервалом у кілька років.
Йдучи за тією ж логікою, багато які обмеження для учасників ринку, встановлені від початку (обмеження розмірів площ земельних ділянок, доступ юридичних осіб та іноземців до ринку землі), можна поступово зняти, щойно ринок землі встане на ноги.
Країна, скоріш за все, опиниться в програші, якщо мораторій буде продовжений на тих же умовах, що діють зараз. Малі та середні виробники, а також жителі сіл будуть найуразливішими категоріями, якщо збережеться статус-кво. Однак відкриття ринку – це не тільки стратегічний напрям для земельних реформ в Україні. Ринок не буде ефективно працювати без належної інфраструктури для проведення угод і захисту прав власності. Також є проблеми із прозорістю використання державних земель, проведення земельних аукціонів тощо. Усі ці питання мають розглядатися як частина стратегії всеосяжної реформи, затвердженої та здійснюваної урядом у найближчі кілька років.
Що ще потрібно?
Земля сільськогосподарського призначення мусить мати чітко визначену ціну й має бути наявною можливість її продажу. Якщо земля не матиме ціни й не продаватиметься, сенс земельної реформи губиться. Те, що не матиме ціни, не можна буде пустити в обіг. Крім того, представники аграрного бізнесу, які володітимуть сільськогосподарськими землями й використовуватимуть їх, повинні забезпечити розвиток прилеглих сільських населених пунктів. В ідеї реформи мають поліпшити життя селян, яких в Україні близько 15 мільйонів. Необхідною умовою успішного скасування мораторію на продаж земель є створення фонду земель сільгосппризначення, який буде підлягати або Кабінетові Міністрів, або Міністерству аграрної політики. Фонд мусить займатися викупом земель у громадян, якщо ті захочуть її продати; крім того, фондові мають передати близько трьох мільйонів гектарів землі тих громадян, які одержали паї, однак не користуються ними й не оформили право власності на землю. Треба також використовувати класичні превентивні заходи стосовно несумлінних покупців. Наприклад, ініціювати зміни в законі про державне мито, які передбачали б запровадження величезних податків у разі скорого перепродажу земельної ділянки.
