Фінансове забезпечення громад
1. Які зміни до бюджетного законодавства (Бюджетного кодексу України зокрема) передбачається внести і як це вплине на бюджетний процес та формування місцевого бюджету тих сільських громад, що не виявлять бажання до добровільного об’єднання?
Наразі до Бюджетного кодексу України вже внесено зміни, пов’язані із набранням чинності Законом України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 р., № 157-VIII. Зміни внесено Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України» від 10.02.2015 р.
№ 176-VIII. Закон шляхом уточнень та доповнень до 23 статей Бюджетного кодексу України здійснив узгодження та імплементацію норм бюджетного законодавства з нормами законодавства про добровільне об’єднання громад.
Щодо впливу на бюджетний процес. Виділення нової одиниці системи місцевих бюджетів – бюджету об’єднаної громади не порушує норм п. 10 ст. 2 Бюджетного кодексу щодо складу бюджетного процесу. Також це не може порушувати норм ст. 7 у частині сталості принципів бюджетної системи. З 2010 року вони залишаються незмінними. Зокрема, принцип єдності бюджетної системи України забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності – для всіх бюджетних одиниць.
Окремо слід наголосити на тому, що процес добровільного об’єднання громад дозволяє повнішою мірою реалізувати принцип субсидіарності (п. 7 ст. 7), який за старої системи вертикальних міжбюджетних відносин фактично не діяв. Адже сама ідея добровільного об’єднання громад спрямована на максимально можливе наближення надання гарантованих послуг до їхнього безпосереднього споживача. Бюджетний кодекс вимагає (дослівно) забезпечити на цій основі розподіл видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами. Таким чином, процес добровільного об’єднання громад не впливає на загальну структуру бюджетного процесу.
Особливості бюджетного процесу 2015 року визначені Розділом VІ Бюджетного кодексу «Прикінцеві та перехідні положення», а також Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» від 28.12.2014, № 80-VIII.
Формування бюджету сільських громад, що не виявлять бажання до добровільного об’єднання, здійснюється на основі загального бюджетного календаря, адже вони були і залишаються повноправною одиницею бюджетної системи України. Дохідна частина таких бюджетів формується відповідно до ст. 69 та 69 (1), видаткова частина сільських бюджетів формується відповідно до ст. 88 Бюджетного кодексу України. Слід додати, що виходячи з положень ст.ст. 97, 98, 99 горизонтальне вирівнювання податкоспроможності територій (базова дотація) надається лише бюджетам, що виконують делеговані державою повноваження. За нормами ст. 88 сільські бюджети, що не об’єдналися відповідно до Перспективного плану, не здійснюють таких видаткових бюджетних повноважень, а відтак горизонтальне вирівнювання (базова дотація) їм не розраховується та не надається.
2. Що буде ключовим у виділенні коштів з бюджету об’єднаної територіальної громади на вирішення питань благоустрою сіл: частка доходів у бюджеті чи кількість населення ?
Видатки на виконання програм благоустрою населених пунктів здійснюються відповідно до п. 5 ст. 91 Бюджетного кодексу України. Вони можуть здійснюватися з усіх без винятку місцевих бюджетів. Відповідно до ст.13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» від 06.09.2005, № 2807-IV, об’єкти благоустрою мають досить різноманітний характер (пляжі, кладовища, прибудинкові території, пам’ятники, майдани, споруди інженерного захисту тощо). Тому говорити про єдиний узагальнений підхід до розподілу видатків за усіма цими об’єктами недоцільно.
Водночас формування проекту бюджету об’єднаної громади (зокрема й за КФК 090203 «Благоустрій населених пунктів») здійснюється винятково на основі бюджетного запиту головного розпорядника коштів. Саме цей документ (п. 9 ст. 2 Бюджетного кодексу) містить обґрунтовані пропозиції щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди. І саме головний розпорядник на основі методичної бази розрахунку видатків за кожною окремою групою об’єктів благоустрою (Лист Міністерства фінансів України від 23.11.2012 року № 31-05010-14-8/27910 «Щодо типової форми рішення та бюджетного запиту») визначає підходи до формування обсягів видатків за відповідною програмою (підпрограмою).
Таким чином, відповідальність за обґрунтованість розрахунків до проекту видаткової частини сільського бюджету на плановий період (зокрема й за кожним окремим об’єктом благоустрою) покладена винятково на визначеного представницьким органом влади на поточний бюджетний рік головного розпорядника коштів за КФК 100203.
Зазначимо, що відповідно до п. 1 ст. 116 Бюджетного кодексу України включення недостовірних даних до бюджетних запитів є порушенням бюджетного законодавства, що тягне за собою заходи впливу на порушника, визначені ст. 117. Зазначений порядок діє як для бюджетів об’єднаних громад, так і для місцевих бюджетів громад, що не об’єдналися відповідно до Перспективного плану добровільного об’єднання громад.
3. Яка економічна ідея лежить в основі об’єднання громад? Які стимули надає чинне бюджетне законодавство сільським громадам, що об’єдналися відповідно до затвердженого обласною радою Перспективного плану?
Економічною першоосновою сучасної бюджетної реформи є бюджетна децентралізація, яка має призвести до заміни чинної трирівневої системи місцевих бюджетів на однорівневу (субсидіарну), що відповідає принципу, закладеному п. 7 ст. 7 Бюджетного кодексу України.
Відповідно до ст. 67 кодексу громади сіл та міст районного значення, об’єднані відповідно до Перспективного плану добровільного об’єднання громад, набувають бюджетних повноважень, прирівняних до повноважень міст обласного значення, тобто у наступному бюджетному періоді вони матимуть прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом. Щоправда, з огляду на терміни здійснення бюджетного процесу це стосується лише громад, які об’єднаються до 15 жовтня року, що передує плановому.
Передання повноважень об’єднаним відповідно до Перспективного плану громадам в управлінні установами та організаціями супроводжується переданням як бюджетних зобов’язань, так і додаткової дохідної бази.
Так, стимулювання за доходами передбачає таке:
відповідно до ст. 64 Бюджетного кодексу України, громади, що об’єднуються відповідно до Перспективного плану, крім загальної для всіх сільських бюджетів дохідної бази, отримують значний додатковий ресурс у вигляді 60% податку на доходи фізичних осіб.
Сільські (міст районного значення) громади, що не об’єднані (або об’єднані поза межами Перспективного плану), цього виду доходів не отримують.
Крім того, ст. 96 Бюджетного кодексу визначає види міжбюджетних трансфертів, зокрема:
1. Базова дотація. Це трансферт, що надається з державного бюджету місцевим бюджетам для горизонтального вирівнювання податкоспроможності територій. Вона передається з Державного бюджету (ст.ст. 97, 98): а) обласним бюджетам; б) містам обласного значення, районам і об’єднаним територіальних громадам, що створюються згідно із Перспективним планом (ст. 99).
Оскільки бюджети громад, що не об’єдналися (або об’єдналися поза межами Перспективного плану), не виконують делеговані повноваження – згідно зі ст. 88 кодексу їхні видатки обмежуються лише утриманням органів місцевого самоврядування, – то горизонтальне вирівнювання (базова дотація) їм не розраховується та не надається.
2. Освітня та медична субвенції. Обсяги освітньої та медичної субвенції затверджуються Законом про Державний бюджет України окремо для обласних і районних бюджетів, міст обласного значення та бюджетів об’єднаних територіальних громад, що створюються згідно із Перспективним планом (ст. 103 (2), 103 (4)). Формула розрахунку цих субвенцій затверджена Законом про Державний бюджет України від 28.12.2014 р., № 80-VIII.
Оскільки бюджети сільських (міст районного значення) громад, що не об’єдналися (або об’єднані поза межами Перспективного плану), відповідно до ст. 88 Бюджетного кодексу України не виконують дані повноваження, то освітня та медична субвенції таким бюджетам не розраховується та не надається.
