Головне управління державної служби України розпочало завершальний етап публічних консультацій, спрямованих на максимальне залучення громадськості до роботи над проектом Закону України «Про державну службу». З 11 по 15 липня такі слухання відбувалися на Одещині. У чому необхідність цього законодавчого акту – редакція попросила прокоментувати начальника управління державної служби Головного управління державної служби України в Одеській області Анатолія Антоновича КОЗІКА. .
Новий закон дозволить вирішити три глобальні проблеми державної служби, які сьогодні найбільше дошкуляють суспільству.
Проблема перша. Українська державна служба не є професійною у сучасному європейському розумінні.
Про це свідчать:
– висока плинність кадрів становить близько 20% на рік; тобто щороку кожен п’ятий державний службовець полишає роботу;
– вступ на посади l та ll категорій (керівники органів виконавчої влади та їх заступники) посад відбувається поза конкурсом;
– діяльність усіх державних службовців залежить від безпосереднього впливу політиків, тому що в більшості випадків призначають значну кількість державних службовців саме політики.
У чому небезпека цієї проблеми для суспільства?
По-перше, у непослідовності та непередбачуваності державної політики при зміні політичного керівництва. Демократична зміна влади забезпечується через вибори, а стабільність – професійною державною службою. Саме це є основою системи стримувань і противаг для захисту загального суспільного інтересу, противаг клановості, авторитаризму, олігархії.
По-друге, у низькій якості адміністративних послуг. Через те, що державні рішення керуються приватним, а не суспільним інтересом, зростає довільність дій посадових осіб.
По-третє, у підвищенні ризику зрощення влади і бізнесу та лобіювання інтересів окремих політичних і бізнесових груп замість захисту суспільного інтересу. Професійна державна служба є буфером між суспільством і політиками, і коли вона слаба, створюються можливості для зрощення бізнесу і влади.
Яким чином цю проблему вирішує новий закон?
Новий закон грунтується на новому розумінні професійної державної служби, що полягає у об’єктивності, справедливості та неупередженості при підготовці політичних та прийнятті адміністративних рішень, при застосуванні закону, незалежності професійної позиції державного службовця від впливу політичного чи приватного інтересу, відданості інтересам суспільства, лояльністю до держави та її легітимного політичного керівництва, а також його непідкупності.
У новому законі все це забезпечують такі правові механізми.
Публічно-правове регулювання державної служби. Оскільки роботодавцем державного службовця є держава, державний службовець і держава не є рівноправними суб’єктами. Державні службовці виконують важливі державні функції, їх діяльність зачіпає конституційні права громадян, і тому вони повинні бути захищені від політичного та іншого впливу. Вони вимагають підвищеного правового захисту, спеціальних гарантій та спеціальних умов підзвітності та дисциплінарної відповідальності. Іншими словами, природа трудового законодавства не відповідає вимогам та цілям державної служби. Закон встановлює, що відносини між державним службовцем і державою мають регулюватися законодавством про державну службу. У виняткових випадках, в частині, на врегульованій законом про державну службу, на державних службовців поширюється трудове законодавство.
Розмежування політичних і адміністративних посад. Законопроект пропонує два механізми розмежування політичних та адміністративних посад. По-перше, шляхом запровадження інституту вищої адміністративної посади в системі державної служби –керівника служби в органі, який відповідає за призначення та звільнення усіх державних службовців у цьому органі, а також здійснює управління людськими, матеріальними, фінансовими та інформаційними ресурсами органу. По-друге, шляхом гарантування політичної нейтральності державних службовців, правового захисту від їх звільнення з політичних мотивів з відповідними механізмами відповідальності за порушення цієї норми.
Конкурсний добір на усі посади державних службовців. Закон передбачає, що єдиним механізмом вступу на всі посади державних службовців є відкритий та прозорий конкурс.
Обмеження на заняття політичною діяльністю (позапартійність) та підприємництвом. Це не можна тлумачити як порушення конституційних прав громадян, оскільки державна служба за своєю природою передбачає певний набір прав, обов’язків та обмежень. Громадянин, вступаючи на державну службу, робить вільний вибір і свідомо відмовляється на час служби від частини своїх прав. Державні службовці не мають права публічно висловлювати свої політичні погляди, належати до політичних партій.
Захист державних службовців від незаконних дій керівників. Новий закон гарантуватиме кожному державному службовцю захист професійної діяльності від впливу політичного та приватного інтересу, передбачивши надійні правові механізми, які дадуть можливість кожному державному службовцю професійно і неупереджено виконувати свої обов’язки незалежно суб’єктивної волі їх керівників або зовнішніх чинників. Найголовнішими з таких механізмів є: прозорість та передбачуваність оплати праці, розмір якої може залежати від волі керівника; чіткий порядок дій державного службовця у разі надходження незаконного наказу або вказівки від його керівників та відповідальність за недотримання цього порядку; механізм оскарження рішень щодо призначень і звільнень державних службовців усіх категорій.
Проблема друга. Нинішня якість стосунків між державою і державним службовцем провокує корупцію і безвідповідальність. Держава мало платить державним службовцям і недостатньо захищає їх, але при цьому і не вимагає багато. Держава створює нерівні можливості і приховані стимули. Доказом того є факт, що на одні посади потрапити майже неможливо, пройшовши справедливий конкурс, а на інші – конкурсу немає.
Держава ніби соромиться, що вона має платити державним службовцям за їх роботу. Вона встановлює мізерні посадові оклади і “закриває очі” на те, що державний службовець у такому випадку розраховує на “приховані можливості” посади. Це є основною причиною корупції та використання службового становища у власних цілях.
Великі надбавки, доплати і премії, які призначаються керівниками довільно, роблять систему оплати праці непрозорою для суспільства, а державних службовців – залежними від керівників. Зрозуміло, що у таких умовах державні службовці змушені догоджати керівникам на шкоду об’єктивності і неупередженості у підготовці політичних та прийнятті адміністративних рішень.
У чому небезпека цієї проблеми для суспільства?
Держава не є відвертою з державним службовцем і суспільством. При таких відносинах державному службовцю важко працювати чесно і прозоро, а державі важко змусити державного службовця бути підзвітним і відповідальним. В обох випадках втрачає суспільство і конкретна людина.
Приховані можливості, які держава створює для державного службовця, роблять його недоторканим і безкарним, посилюють владу бюрократа над суспільством і громадянином. Довільність у прийнятті адміністративних рішень, непрозорий спосіб надання адміністративних послуг створює ореол “таємничості” навколо бюрократа, не дозволяє простому громадянину зрозуміти межі його повноважень та можливості для реалізації своїх прав.
Громадянин стає все більше залежним до бюрократа і звикає до необхідності давати хабарі і провокувати корупцію. Це стає круговою порукою і хворобою всього суспільства.
Яким чином цю проблему вирішує новий закон?
Новий закон забезпечує рівні можливості для вступу на посаду будь-якої категорії на державній службі. Це означає, що будь-який громадянин, якщо матиме таке бажання, одержить можливість взяти участь у конкурсі на зайняття будь-якої посади у державній службі.
Новий закон нарешті перетворює конституційну норму, яка гарантує громадянам право рівного доступу на державну службу, з декларації на конкретний механізм.
Новий закон забезпечує принцип рівної оплати за рівну праці, усуваючи дискримінацію за міжвідомчим та територіальним принципом. Іншими словами, оплата праці залежатиме від змісту роботи, а не від статусу органу. Кожен громадянин при вступі на державну службу точно знатиме, на який розмір заробітної плати він може очікувати, йдучи на ту чи іншу посаду, у разі, якщо він результативно і добросовісно виконуватиме свої посадові обов’язки. Заробітна плата буде визначатися державою як єдиним роботодавцем кожного державного службовця, а не окремим керівником на власний розсуд.
Новий закон запроваджує інститут дисциплінарної відповідальності державних службовців, визначаючи конкретні покарання за конкретні порушення правових та етичних норм.
Проблема третя. Державна служба не є достатньо керованою з боку держави.
Головними ознаками цього є, зокрема, наступні факти:
– довільне і необгрунтоване віднесення окремих посад до вищих категорій посад державної служби;
– відсутність єдиних стандартів управління державною службою, закритість і корпоративність податкової, митної та інших видів спеціалізованої державної служби;
– державні службовці вищих категорій залишаються поза межами оцінки їх професійної здатності та дисциплінарного впливу на них.
У чому небезпека цієї проблеми для суспільства?
Для суспільства надто дорого утримувати державну службу, яка є некерованою в своїх межах, повноваженнях, пільгах.
Кожен керівник фактично може мати свою “вотчину” в системі державної служби, де він сам встановлює правила на власний розсуд. При цьому простий громадянин, який для отримання довідки або ліцензії має обійти десятки таких “вотчин”, повинен пристосовуватися до забаганок “різношерстих” бюрократів. Суспільство не має жодних важелів впливу на державних службовців вищих категорій. Вони є безкарними з боку суспільства, але, з іншого боку, надто чутливими до зміни персонального ставлення до них з боку політичного керівництва.
Яким чином цю проблему вирішує новий закон?
Чітко визначається сфера регулювання законодавства про державну службу, тобто новий закон дає чітку відповідь на запитання, хто є, а хто не є державним службовцем у державному секторі. Створюється прозора та підзвітна система управління державною службою, що забезпечує єдині стандарти професіоналізму в усій державній службі. Новий закон, враховуючи практику країн ЄС та українську традицію, утворює таку систему управління державною службою:
– Вища рада державної служби;
– Адміністрація державної служби;
– інститут керівника державної служби в органі державної влади;
– служба управління персоналом в органі державної влади.
Для чого потрібно утворювати адміністрацію державної служби?
Адміністрація державної служби України є правонаступником Головного управління державної служби України.
Адміністрація має функціонувати як інструмент Уряду для реалізації політики розвитку державної служби. Вона з відповідними повноваженнями, функціонально пов’язаними з керівниками державної служби в органах влади, відповідальна за запровадження єдиних стандартів в системі державної служби.
Управління державною службою в органі буде здійснювати керівник державної служби. Посилюється роль служб управління персоналом (кадрових служб) органів державної влади, на які закон покладає основні повноваження щодо управління персоналом в органі, забезпечення єдиних стандартів державної служби.
Тому прийняття нового Закону України “Про державну службу” стане важливим політичним кроком і служитиме як внутрішнім інтересам суспільства і держави, забезпечуючи нову якість державного управління, так і зовнішньополітичним цілям української нації, спрямованим на інтеграцію з Європейським Союзом.
Просив би читачів газети надсилати свої думки і пропозиції до редакції, управління державної служби Головного управління державної служби України в Одеській області за телефоном 728-92-13.
