«Сприяння проведенню адміністративно-територіальної реформи в Україні та її адаптації до європейських стандартів управління територіями через призму польського досвіду» – такою була тема міжнародного семінару, який відбувався в Одесі 13-14 жовтня в приміщенні облради. Організатором його стала Асоціація агенцій регіонального розвитку України (Київ) та Східноєвропейський Демократичний центр (Варшава), за підтримки Міністерства регіонального розвитку та будівництва України, Одеської облради, облдержадміністрації та Центру регіональних досліджень (Одеса). В його роботі взяли участь директор департаменту реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Міністерства регіонального розвитку та будівництва України Юрій Ганущак, консул Генерального консульства Республіки Польща в Одесі Адам Адамчук, науковці, фахівці, депутати та посадовці з різних регіонів України та Польщі.
Подаємо нотатки нашого спеціального кореспондента.
Про адміністративно-територіальну реформу в Україні вперше офіційно та повноголосо заговорили три роки тому. Тоді йшлося про те, щоб довести чисельність громади, підпорядкованої кожній сільській раді, до п’яти тисяч населення, а отже, перекроїти чи не всі сільради та райони нашої держави. Поширювалися чутки і про ліквідацію деяких невеликих за розмірами та населенням, так би мовити, економічно та соціально неперспективних, областей.
Одначе тоді далі розмов справа не посунулася. І, як вважає директор департаменту адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування Міністерства регіонального розвитку та будівництва України Юрій Ганущак, який виступив на семінарі з основною доповіддю, нам ще й пощастило, що реформа справді «не пішла», бо якби ми взяли за основу ту концепцію, яку свого часу пропонував «головний реформатор» країни відомий урядовець Роман Безсмертний, то, долаючи одну проблему, могли породити кілька нових, ще складніших. І це при тому, що реформа обійшлася б нам дуже дорого – і в фінансовому, і в економічному та соціальному, ба, навіть у кадровому аспектах.
Скажімо, у нас не існує зараз жодної області, населення якої становило б менше 800 тисяч населення, а це означає, що всі вони відповідають європейським стандартам (від 800 тисяч до 3 млн осіб) і, на думку Юрія Ганущака, який, разом зі своїми колегами, займається зараз теоретичним обґрунтуванням та моделюванням майбутньої реформи, нема сенсу в якийсь спосіб перекраювати, об’єднувати чи ліквідовувати бодай котрусь із них. Крім того, слід пам’ятати, що кожна область – це усталений адміністративно-економічний та соціальний суб’єкт, і руйнувати його – означає ламати налагоджені економічні, соціальні, культурні, а подеколи й етнічні зв’язки і транспортні прив’язки, тобто робити новоутворені, укрупнені області малокерованими. І це в той час, коли Україна буквально захлинається до економічної та політичної нестабільності.
Хтось може заперечити, що в сусідній Польщі, он, пішли на значне укрупнення своїх воєводств, аналогів наших областей. Так, пішли, але вони змушені були піти на це, оскільки з’ясувалося, що за розмірами своїми та кількістю населення ці адміністративно-територіальні структури зовсім не відповідали євростандартам, а це, з одного боку, робило дані воєводства як адмінструктури неефективними, затратними для керування та бюджетного фінансування, а з іншого – європейські фонди розвитку та реконструкції відмовлялися надавати допомогу Польщі, доки вона не проведе реформу і не зробить свої воєводства та гміни соціально та економічно вмотивованими. Для прикладу, можна сказати, що за територією Польща вдвічі менша за Україну, а воєводств мала вдвічі більше, і цього показника досить, щоб зрозуміти, чому поляки так рішуче вдалися до адміністративно-територіальної реформи.
До речі, невипадково нинішній семінар в Одесі проводиться спільно з представниками Польщі. Річ у тім, що в постсоціалістичних Польщі та Україні багато спільного чи подібного в історичних набутках, у слов’янській психології, у посткомуністичних традиціях. Упродовж останніх п’ятнадцяти років поляки зуміли провести докорінну реформу територіально-адміністративного устрою своєї країни, децентралізували управління, передавши чимало владних та бюджетно-фінансових функцій органам місцевого самоврядування; вони вдосконалили саму систему цього самоврядування та провели фіскальну децентралізацію, змінивши ставлення до формування місцевих бюджетів.
Одразу слід визнати, що далеко не все там просувається успішно. Ця реформа має свої позитиви і недоліки, але в тім-то й річ, що навіть негативний досвід – це все ж таки досвід. І нам, українцям, слід дуже уважно вивчити методику, уроки та наслідки проведення реформи в наших сусідів, аби, переймаючи все прийнятне для нас, водночас, не повторювати їхніх помилок. Саме про це й говорили на семінарі та в кулуарах його і консул Генконсульства Польщі в Одесі Адам Адамчук, і віце-президент (заступник міського голови) Гдині, уповноважений у справах інвестицій, доріг, комунального господарства, загального транспорту і територіального планування міського муніципалітету Марек Стемпа, та член Гдинського муніципалітету (депутат), голова муніципальної комісії у справах освіти, юрист за фахом Зігмунд Жмуда-Тжебятовський.
Та якщо з областями у нас нібито все гаразд, то сільради наші здаються зітканими з самих проблем. Скажімо, у нас є сільради, чисельність населення яких сягає п’яти-шести тисяч, а є такі, де залишилося по сто-двісті осіб, та й то села їхні на грані вимирання. Нещодавно, он, у Котовському районі нарешті довели давно заплановану асфальтівку до одного з віддалених сіл, але, поки шляховики впродовж кількох років дотяглися до нього, там залишився один-єдиний житель, старезний дід! І це не якась там притча-оповідка, а суворий факт, засвідчений керівниками району.
Зважмо й на те, що на території кожної сільради повинні існувати органи влади, школи, фельдшерсько-акушерську пункти, там мають бути заклади культури та дитсадки, повинен функціонувати громадський транспорт та відповідати усім вимогам місцеві шляхи тощо. Але, як усю цю інфраструктуру прив’язувати до якось там сотні душ населення? За світовими канонами, населення того чи іншого краю, адмінодиниці має перспективи для виживання тільки тоді, коли 12 відсотків його становлять діти шкільного віку. І тільки тоді нашим школам вдається формувати класи, в яких навчається по 25-30 учнів, тобто, як належить за законом. Але в нас з’явилося безліч сільрад в яких школярів набереться не більше п’яти відсотків, а при цьому доводиться утримувати школи, в яких у класах навчається по чотири-п’ять учнів. А як бути з такою місцевою самодіяльністю, коли, з волі фермера, який орендує землю на території однієї сільради, дана сільрада передає його ділянку іншій, на території якої фермер живе, хоча дані сільради навіть не межують між собою? А це ж суперечить законові, а головне, дестабілізує владну та бюджетну дисципліну в сільрадах, породжує низку парадоксальних адміністративних явищ. Не менше цих парадоксів і в відношеннях між містами та приміськими сільськими громадами.
Тобто, як бачимо, проблем набирається дуже багато. Соціально-економічна ситуація в Україні зараз така, що важко визначити стандарти і методики, які були б прийнятними для всіх областей, районів та сільрад. Чимало проблем викликає і двовладдя в районах, яке проявляється в існуванні райради та райдержадміністрації, владні функції яких виписані невиразно. Саме тому одеський семінар викликав жвавий інтерес у представників органів місцевого самоврядування багатьох регіонів і, передусім, різних районів і навіть сільрад Одещини. Відтак, будемо сподіватися, що подібні семінари, які відбулися вже в 24 областях, допоможуть нашим реформаторам мінімізувати можливі ризики на цьому складному, але неминучому шляху.
До цього лишень варто додати, що всі витрати при втіленні в життя проекту, в рамках якого відбувся даний семінар, взяло на себе Міністерство закордонних справ Республіки Польщі. За що ми можемо бути вдячними нашим польським сусідам.
