Участь делегації Одеської області у Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, звіт облдержадміністрації про виконання власних та делегованих обласною радою повноважень у 2004 році, програма соціально-економічного розвитку Одещини – ось лише деякі питання, які розглядалися під час вчорашнього засідання 24-ї сесії обласної ради IV скликання.
Звіт нашого кореспондента про цю подію читайте у наступному номері “ОВ”. Поки що можна відзначити деякі зміни, які відбулися у складі депутатських фракцій і груп обласної ради. Зокрема, утворено нову депутатську фракцію “Регіони України”, фракція “За соціальну справедливість та народовладдя” змінила свій статус (тепер це депутатська група у складі 5 чоловік), депутатська фракція “Наша Україна” дещо змінила свою назву: “Народний союз “Наша Україна”. Окремі депутати вийшли чи навпаки увійшли до складу певних фракцій.
Неабияку зацікавленість залу викликало питання майбутньої адміністративно-територіальної реформи. Як повідомив голова Одеської обласної ради Сергій Гриневецький, 13 травня у нашому регіоні має відбутися кущовий семінар на цю тему. Участь у ньому братиме віце-прем’єр-міністр України Роман Безсмертний.
На сесії з доповіддю “Про участь делегації Одеської області у Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування” виступив С.Р. Гриневецький, голова обласної ради.
Публікуємо доповідь повністю, без купюр.
Люди мають знати: реформа не проводиться заради реформи
Шановні депутати! Шановні присутні!
25 – 26 квітня в Києві відбулися Всеукраїнські збори представників місцевого самоврядування, в якій взяла участь і делегація Одеської області. Це був представницький захід, про що свідчить присутність на ньому Президента України, Голови Верховної Ради, Прем’єр-міністра, членів уряду та парламентарів. Підсумки роботи зборів висловлені у відповідній резолюції.
Як учасник зборів та як керівник делегації, я хотів би висловити узагальнену думку щодо цього заходу та деякі зауваження стосовно ключових проблем реформування системи влади.
У чому особливість Всеукраїнських зборів? Передусім, у тій гостроті, з якою піднімалися та обговорювалися питання адміністративної та адміністративно-територіальної реформи в Україні.
Не секрет, що за останні роки ми були свідками і учасниками багатьох зборів, частина з яких проходила в дусі, умовно кажучи, запланованої дискусії.
Приймалися гарні рішення, але проблеми так і не вирішувалися. З травня 2001 року, коли була ухвалена Концепція державної регіональної політики, було прийнято лише кілька законів на її розвиток, з яких лише один – Бюджетний кодекс, мав дійсно суттєве значення.
Як результат, адміністративна реформа так і не зрушила з місця, а територіальний поділ країни, що залишився незмінним з радянських часів, став гальмом, який стримував економічний розвиток як окремих регіонів, так і держави в цілому.
Не слід забувати і те, що проведення адміністративної реформи і реалізації регіональної політики є необхідною передумовою європейської інтеграції нашої країни.
Однією з головних проблем, що стримують сьогодні появу регіональної політики, є недосконалість чинного законодавства. Це викликано тим, що основні закони, які її регулюють, приймалися у різні часи, з відривом одне від одного. Бюджетний Кодекс приймався окремо від Податкового, закон “Про місцеве самоврядування” окремо від закону “Про місцеві державні адміністрації”. Всі вони базувалися на різних філософіях і носили на собі відбиток ситуативності.
Саме тому Президент України у своєму виступі наголосив на необхідності створення своєрідної “дорожної карти” або цілісного плану реформи системи влади.
Вони повинні ув’язуватися із конституційними змінами. Як відомо, сьогодні є чимало висловлювань стосовно того, що необхідно ревізувати результати політичної реформи. Зрозуміло, що подібний крок був би кроком назад у розвиткові державної системи України. Більш того, він мав би і негативний психологічний ефект, бо засвідчив би ставлення до Конституції лише як до одного з законів, який можна змінювати відповідно до політичної ситуації.
Інша справа, що політична реформа потребує законодавчого закріплення і продовження, у тому числі, через ухвалення законів “Про Кабінет Міністрів України” та “Про опозицію”. І ці закони повинні бути прийняті найближчим часом, ще до того, як вступлять в дію нові положення Конституції.
Фактично, наступний Уряд буде вже сформований на їх основі. Він буде створюватися парламентською більшістю. І вкрай важливо, щоб цей конституційний орган діяв на основі чітко визначених законодавчих норм. Бо інакше, може виникнути парадоксальна ситуація, коли окремі міністри можуть бути одночасно і при владі, і в опозиції по окремих питаннях до тієї ж влади.
Очевидно, що в “дорожню карту” має входити і адміністративна реформа. На жаль, у нас часто плутають адміністративну реформу із територіальною реформою, а їх разом – із регіональної політикою.
Адміністративна реформа – це чітке розмежування повноважень між центральними органами виконавчої влади та місцевими, а також між місцевими органами виконавчої влади та місцевим самоврядуванням.
Без такого перерозподілу повноважень зміна територіального поділу України виглядає як своєрідний крок відчаю, що здатен швидше внести зайву плутатину, ніж навести порядок.
Територіальна реформа повинна базуватися не тільки на певних абстрактних критеріях. Вона має враховувати економічну специфіку, історичні, соціокультурні чинники.
Нагадаю, що минулого року ми провели конференцію по субрегіоналізації Одеської області, на якій розглядали різні аспекти можливого територіального поділу регіону. Її висновки також можуть бути враховані при реформуванні.
Але найголовніше – публічність проведення всіх реформ. Вже зараз є чимало чуток серед людей стосовно майбутнього тих чи інших територіальних одиниць.
Це створює додаткове напруження у суспільстві. Тому всі ми повинні включитися у роз’яснювальну роботу, підключити до цієї роботи науковців та засоби масової інформації, депутатський корпус рад всіх рівнів. Реформа має бути максимально прозорою і зрозумілою людям.
Ми повинні роз’яснити людям, що реформа не проводиться заради реформи. Її мета – боротьба з бідністю, створення умов для надання однакового рівня державних послуг населенню, наближення влади до народу.
І не треба зайвої політизації цього питання.Мені довелося очолювати обласну державну адміністрацію протягом майже семи років, і я можу із упевненістю сказати – не важливо, обирається чи призначається керівництво регіону, головне, які в нього повноваження.
Якщо вони будуть такими, як сьогодні, коли голова виконавчої влади за Конституцією відповідає за все, але не має маневру в багатьох питаннях, змушений кожен крок узгоджувати із центром, тоді конституційні нововведення не мають сенсу.
Ми відчуваємо це не лише у внутрішньому житті, а й на міжнародному рівні, зокрема, в сфері транскордонного співробітництва. Минулого року був ухвалений закон, який регулює цю сферу діяльності. Але вже сьогодні аналіз, зроблений фахівцями, свідчить про його моральну застарілість, невідповідність критеріям, які висуваються Європейським Союзом. Зокрема, ЄС передбачається перехід до спільного планування і координації з боку місцевих органів влади прикордонних територій сусідніх держав. Жорстка підпорядкованість місцевих органів України центру стримує їх ініціативу.
Переконаний, регіональна політика передбачає не лише певні дії з боку держави, але й зворотні кроки з боку самих місцевих органів влади.
Так, Україна має реальний шанс посісти роль регіонального лідера, зокрема, у Причорномор’ї. Це засвідчив останній саміт ГУУАМ у Кишиневі. Одеська область має стосунки із регіонами країн цієї організації і може своєю роботою зробити свій внесок у її зміцнення.
Особливої уваги заслуговують нові ініціативи Президента України стосовно врегулювання придністровського конфлікту, зроблені під час саміту.
Не слід, мабуть, зайвий раз наголошувати, яке значення має придністровське врегулювання для Одеської області. Найдовший кордон із невизнаною республікою, наявність значних дірок на кордоні, потоки контрабанди, високий рівень злочинності – все це негативно впливає на економічну та соціальну обстановку на Одещині. І, зрозуміло, що ми не можемо не вітати президентських ініціатив.
На Всеукраїнських зборах Віктор Ющенко також зробив наголос на необхідності вирішення ще одної важливої для області і всієї України проблеми, розмежування континентального шельфу в районі острова Зміїний, де потенціально знаходяться значні запаси енергоносіїв.
Три роки тому, ухвалюючи програму “Регіональна ініціатива” ми визначили розбудову інфраструктури острова Зміїний та кордонів в якості пріоритетів регіональної безпеки. Як показав час, це був стратегічно правильний крок, оскільки сьогодні він зміцнив українські позиції на переговорах.
Більш того, він дав можливість нам розпочати розмову про можливість реалізації нового стратегічного проекту, який отримав назву “Придунайський енергетичний міст”. Проект передбачає початок добування вуглеводнів у придунайських районах Одеської області та на континентальному шельфі, створення Ізмаїльського електрогенеруючого комплексу.
Сьогодні є шанс вийти на якісно новий рівень виконання “Регіональної ініціативи”. Про це свідчить і той факт, що Кабінет Міністрів готовий прийняти 17 програм, запропонованих Главою держави.
Вони співпадають із основними напрямами нашої обласної програми. Зокрема, як першочергові, визначені програми “Ліки України”, “Нова якість освіти та науки”, “Розвиток малого та середнього бізнесу”, “Магістралі України”, “Енергетична незалежність”. Для нас це – добрий сигнал з центру, який ми повинні прийняти і підтримати.
Одним з важливих елементів “дорожньої карти” повинно стати створення підґрунтя для економічної самодостатності громад. Як справедливо зазначив у своєму виступі Глава держави, “територіальні громади, місцеві ради не мають ні важелів, ні стимулів для розвитку регіональної економіки.” З року на рік фінансування послуг у сфері освіти, культури, охорони здоров’я все більшою мірою залежить від дотацій і трансфертів з центру. Це досить чітко відчуває на собі Одеська область.
Як голова обласної ради, я направив до Ради національної безпеки і оборони України аналітичну записку стосовно деяких наслідків введення в дію Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2005 рік” та деяких інших законодавчих актів України”.
Аналіз зазначеного закону виявив ряд негативних факторів, зокрема, в ньому діють норми, які вилучають з місцевих бюджетів значні обсяги доходів. Наприклад, сплата та зарахування до бюджетів і державних цільових фондів сум єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва та фіксованого податку буде здійснюватись у порядку та на умовах, які діяли до 1 січня 2005 року, тобто 43% від сплаченого податку, тоді як передбачалось 100%. Тому втрати бюджетів місцевого самоврядування складуть 57% від запланованого по цих податках доходу.
Ще один приклад – внесеними змінами до Кодексу України про Надра, Лісового кодексу України, Водного кодексу України платежі за спеціальне використання та збори за використання цих природних ресурсів загальнодержавного значення повністю зараховуються до державного бюджету.
При цьому компетенція органів місцевого самоврядування залишається в тому ж обсязі, що і була, але без відповідного фінансового забезпечення. Таким чином, штучно створюються умови, коли органи місцевого самоврядування не мають можливості забезпечити реалізацію державної політики у галузі використання, охорони та відтворення лісових, водних та інших природних ресурсів.
Водночас місцеві ради зобов’язані при затвердженні відповідних бюджетів забезпечити в повному обсязі потребу в асигнуваннях на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених чинним законодавством умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну енергію, теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв’язку, які споживаються бюджетними установами, не допускаючи будь-якої простроченої заборгованості із зазначених видатків.
Такий підхід до формування місцевих бюджетів призвів до того, що майже 70 - 90 відсотків видатків місцевих бюджетів області у 2005 році складають заробітна плата та комунальні платежі. На бюджет розвитку органи місцевого самоврядування не мають фінансового ресурсу. В той же час, соціальна сфера потребує значних капітальних вкладень.
Є ще один важливий аспект. Нинішня бюджетна система, при всіх позитивних змінах, зберегла головну ваду своєї попередниці – можливість ручного управління місцевими бюджетами. На рівні законів та підзаконних актів затверджується безліч державних і регіональних програм, виконання яких не завжди підтверджується коштами.
Як приклад, можна навести реалізацію Програми комплексного розвитку Українського Придунав’я на 2004 – 2010 роки. Для нас це був довгоочікуваний документ, для прийняття якого регіональна влада доклала чималого зусиль.
Її фінансування передбачалось здійснювати за рахунок коштів державного бюджету інвестиційних і кредитних ресурсів підприємств різних форм власності, міжнародної технічної допомоги.
За період 2004 – 2007 років було заплановано здійснити низку невідкладних заходів загальним обсягом фінансування майже 3 млрд. грн, у тому числі за рахунок державного бюджету 444,3 млн грн.
У 2004 році виконано робіт на суму 910 тис. грн. Однак, на 2005 рік у державному бюджеті фінансування програми не передбачається, кошти з інших джерел не залучаються.
В умовах проголошеного курсу на європейську інтеграцію Придунав’я набуває для України стратегічного значення. Зупинення реалізації програми призведе до зростання соціальної напруги в регіоні, де компактно проживають представники етнічних груп – болгари, молдавани, росіяни, гагаузи, тощо.
Як відомо, Придунав’я не має розвиненої промисловості, його економіка носить переважно аграрний характер. Характерною рисою регіону є висока щільність населення, обмежені земельні ресурси і, як наслідок, високий рівень безробіття.
Одним з ключових напрямів передвиборчої програми Президента було проголошено створення нових робочих місць. На цьому Глава держави зробив наголос і у своєму виступі на Всеукраїнських зборах.
Цілком можливо, що недосконалим є механізм фінансування цієї програми, як і інших програм. Але це не означає, що потрібно разом з водою виплескувати і дитину. Програма розвитку Придунав’я потрібна області, потрібна державі. Отже, ми будемо відстоювати її виконання.
Хотів би звернути увагу ще на один аспект. Реформування бюджетної системи має не тільки економічне, а й політичне та моральне підґрунтя.
Доки існують нинішні бюджетні відносини, доки громади та регіони не мають фінансової самодостатності, у центральної влади зберігається спокуса шляхом перерозподілу коштів створювати умови для того, щоб завоювати симпатії тих чи інших регіонів. Подібна бюджетна система створює значні умови для “тіньового” лобіювання, а відтак і для корупції.
Разом з тим, не можна не погодитися із тезою, що та система управління, яка сьогодні є, ніколи не буде мати достатньо грошей. Нова концепція фінансування повинна піти під зміни.
Ми маємо сьогодні неефективний менеджмент і в освіті, і в охороні здоров’я, і в культурі. Це стосується не окремих чиновників, а системи в цілому.
Є ще одне важливе підґрунтя для економічної самодостатності громад – їх власність. На жаль, це питання досі не врегульоване. Закон “Про комунальну власність”, який би чітко розмежовував права власності громад різного рівня, відсутній. Внаслідок цього створюється грунт для різного роду зловживань. В першу чергу, це стосується земельного питання.
Весь комплекс реформ повинен вирішити ще одне болюче питання – подолання відчуженості громадянина від влади на місцевому рівні.
Давайте подивимося правді в очі – скільки б сьогодні не говорили про те, що громадянин утримує владу, утримує органи місцевого самоврядування, насправді це не так.
Основним платником податків в Україні були і залишаються юридичні особи.
Прибутковий податок з громадян, який є чи не основним податком, який зараховується до бюджетів місцевого самоврядування за умов високого рівня “тінізації” економіки, не виконує свою суспільно важливу роль.
Питома ж вага місцевих податків та зборів у нас, на відміну від європейських країн, складає мізерну частину.
За таких умов не дивно, що члени територіальної громади беруть участь в управлінні справами громади фактично лише раз на чотири роки – під час виборів, після чого органи місцевого самоврядування залишаються практично без їх впливу чи контролю.
Людина тільки тоді буде відчувати свою громадянську відповідальність, коли вона буде знати – я сплачую такі-то і такі-то податки, а обране керівництво територіальної громади зобов’язане зробити відповідне. І я маю повне право спитати – куди пішли мої кошти, чому в населеному пункті розбиті шляхи, чому на вулицях бруд та інше. Це і є прозорість влади.
Питання, яке гостро обговорювалося на Всеукраїнських зборах – це виборча система. Наступного року вибори до обласних, районних та міських рад мають відбутися на пропорційній основі. Саме це положення стало найбільш дискусійним.
Ми всі розуміємо необхідність політичної структуризації суспільства, підвищення політичної ролі партій.
Але сперечатись навколо того, за яким принципом формувати обласні та районні ради часом забувають, що перехід на нову виборчу систему змінює саму суть цих органів місцевого самоврядування. Вони фактично перестають бути органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад. Вони будуть представляти регіональні громади в цілому.
Отже, на порядку денному – перехід до повноцінного регіонального самоврядування із відповідними правами та повноваженнями. Це по-перше.
По-друге.Внаслідок переходу до пропорційної системи ми можемо отримати політично-пістряву картину, коли, умовно кажучи, на заході переможуть прихильники націонал-демократичних сил, на Сході – прихильники інтеграції з Росією та федералізації.
Не менш пістрявою може виявитися і ситуація всередині самих регіонів. Припускаюся, що буде зроблено крок назад на шляху консолідації суспільства, яке й так, на жаль, потерпає від політичних чвар.
Як компромісний варіант можна було б застосувати на місцевих виборах змішану систему. Ця пропозиція, відомо, була підтримана на зборах.
Я в принципі згоден з позицією стосовно того, що потрібно розвести в часі парламентські вибори і вибори місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування є не менш важливе, ніж законодавча влада.
Ми вже підраховували, що для одночасного проведення виборів у ради всіх рівнів обласні партійні організації будуть змушені задіяти весь свій кадровий ресурс.
Це призведе до того, що в органи місцевої влади можуть потрапити випадкові люди наслідком чого буде їх депрофесіоналізація.
Окремо – про кадри.Як відомо, проведення будь-якої реформи залежить від людей, які її здійснюють. До влади прийшла нова команда, і відповідним чином відбуваються кадрові зміни на всіх щаблях. Інша справа, якою є якість цих змін.
Експерти з державного управління вважають, що кількість кадрових змін після будь-яких виборів є показником зворотно пропорційним рівню демократизації суспільства. На їх думку, країна, яка часто і масово змінює кадри своїх чиновників не може досягти значних успіхів.
Президент також стурбований прорахунками в кадрових питаннях і вважає їх джерелом напруження в суспільстві і одним з найбільших розчарувань за перші сто днів роботи нової урядової команди.
Мабуть, недарма Глава держави надіслав телеграму керівникам регіонів, у якій звернув їх увагу на серйозні недоліки і прорахунки у формуванні керівного складу кадрів системи освіти, медицини, культури тощо, які пов’язані з наявністю непрофесійного та політичного підходу у цій роботі.
Підтвердження цих прорахунків ми, на жаль, знаходимо і в Одеській області, коли деякі з новопризначених голів райдержадміністрацій виявляють неознайомленість із нормативною базою.
Шановні колеги! Президент України наголосив на тому, що реформа повинна початися широким загальнонаціональним діалогом.
Ним підписаний Указ про створення Національної ради з питань місцевого самоврядування та регіонального розвитку, яка розглядається як центр генерації ідей та підтримки ініціатив знизу. На мою думку, депутатський корпус Одещини, відомий своєю активною громадською позицією, міг би залучитися до цього діалогу. Я закликаю вас до цього.
Ще одне. 13 травня в Одесі має відбутися кущовий семінар за участю віце-прем’єр-міністра України Романа Безсмертного, на якому будуть обговорюватися питання територіальної та адміністративної реформи. Вважаю, що ми повинні детально підготуватися до цього заходу, скористатися існуючими напрацюваннями та аргументами, для того, щоб наша позиція була врахована центром.
Дякую за увагу.
